Conventions internationales : Entraide judiciaire, Extradition et Sécurité sociale

Au cours de la réunion de la commission des affaires étrangères du 19 mai 2010, Mr Christian Cambon a présenté deux rapports sur des conventions liant le Maroc et la France. La commission a adopté les rapports présentés.

Ces conventions traitent de l’entraide judiciaire en matière pénale, de l’extradition et de la sécurité sociale. Les deux premières conventions actualisent la convention de 1957 ; la troisième convention simplifie les textes liant en matière de sécurité sociale la France et le Maroc. Mr Christian Cambon a proposé que ces conventions soient adoptées en séance publique par la  procédure simplifiée. Les trois conventions ont été adoptées par le Parlement en juin 2010

 INTERVENTIONS DE M. CHRISTIAN CAMBON  (19 mai 2010)

A - La convention d’entraide judiciaire en matière pénale et la convention d’extradition

Monsieur le Président, Mes chers collègues,

Le Sénat est saisi de deux projets de loi autorisant la ratification de la convention d’entraide judiciaire en matière pénale et de la convention d’extradition entre la République française et le Royaume du Maroc, signés le 18 avril 2008 à Rabat. Je vous propose de vous les présenter conjointement.

Les relations bilatérales entre la France et le Maroc sont excellentes et marquées par une confiance exceptionnelle et un dialogue régulier depuis le début des années 1990. Mohammed VI a choisi la France pour effectuer sa première visite d’État à l’étranger en mars 2000. La visite d’État du Président de la République en octobre 2007 a été l’occasion de réaffirmer l’importance accordée aux relations bilatérales avec le Maroc. Des rencontres annuelles au niveau des Chefs de gouvernement depuis 1997 ont permis de rapprocher le dialogue politique entre les deux pays du niveau de celui entretenu avec certains partenaires européens. La dernière, en 2008, a permis la signature de 15 accords commerciaux et conventions bilatérales, dont celles d’entraide judiciaire en matière pénale et d’extradition dont le Sénat est saisi aujourd’hui.

Une convention d’entraide judiciaire entre la France et le Maroc était en vigueur depuis le 5 octobre 1957. Cette convention d’aide mutuelle judiciaire, d’exequatur des jugements et d’extradition couvrait à la fois la coopération judiciaire en matière civile et la coopération judiciaire en matière pénale (entraide, extradition). Néanmoins, les dispositions de la convention de 1957 apparaissaient comme très largement incomplètes, d’où la nécessité de procéder à une révision. Les parties ont cette fois opté pour la conclusion de deux instruments juridiques distincts, la pratique française en la matière étant, traditionnellement, de privilégier la conclusion de conventions spécifiques.

La convention d’entraide judiciaire en matière pénale comporte des éléments traditionnels communs aux conventions bilatérales de ce type, tout en apportant quelques nouveautés dans la rédaction.

Concernant les éléments traditionnels, l’article premier prévoit que les deux États « s’engagent à s’accorder mutuellement (…) l’aide judiciaire la plus large possible dans toute procédure visant des infractions pénales dont la sanction est, au moment où l’entraide est demandée, de la compétence des autorités judiciaires de la partie requérante. L’entraide sera accordée sans qu’il soit exigé que les faits soient considérés comme une infraction dans le pays requis ». Toutefois, demeure hors du champ d’application de la présente convention toute demande d’entraide concernant l’exécution des décisions d’arrestation et des condamnations, ainsi que les infractions militaires qui ne constituent pas des infractions de droit commun.

L’article 3 réserve aux États parties la possibilité de refuser l’entraide judiciaire dans plusieurs hypothèses : si la demande se rapporte à des infractions considérées par la Partie requise comme des infractions politiques ou des infractions connexes à des infractions politiques ; si la Partie requise estime que l’exécution de la demande est de nature à porter atteinte à la souveraineté, à la sécurité, à l’ordre public ou à d’autres intérêts essentiels.

Les demandes d’entraides sont adressées « directement par l’autorité centrale de la Partie requérante à l’autorité centrale de la Partie requise », c’est-à-dire le ministère de la justice pour la France et le ministère de la justice pour le Maroc (articles 5 et 6). L’article 4 précise les mentions devant figurer dans la demande, essentiellement la désignation de l’autorité requérante, l’objet et le motif de la demande, un bref exposé des faits reprochés, la description de la procédure judiciaire à laquelle se rapporte la demande, les textes applicables, ainsi que des informations sur l’identité de la personne qui fait l’objet de la procédure. Les demandes d’entraide judiciaire peuvent être adressées indifféremment dans la langue de l’État requérant ou de l’État requis.

L’entraide judiciaire peut prendre la forme de la comparution de témoins ou experts. Si ce témoin est une personne détenue, une procédure de transfèrement aux fins d’entraide peut être mise en place (articles 12, 13 et 14). La communication d’extraits de casier judiciaire est prévue à l’article 25, qui précise que l’État requérant pourra obtenir des extraits de casier judiciaire en s’adressant directement au service compétent de l’État requis. Quant à la recherche de preuves, en particulier la recherche et saisie des produits d’infraction, une partie peut demander de rechercher et de saisir les produits d’une infraction à sa législation susceptibles de se trouver sur le territoire de la Partie requise (article 20).

Outre ces dispositions classiques, la convention comporte diverses dispositions plus atypiques. La première d’entre elles est l’extension du champ de l’entraide, notamment aux actions civiles jointes aux actions pénales (tant que la juridiction répressive n’a pas encore définitivement statué sur l’action pénale) ou dans les procédures d’instruction et de notification en matière d’exécution des peines ou des mesures de sûreté (article 1er).

La deuxième vise à écarter l’opposabilité de certains motifs de refus et à introduire une obligation de motivation des refus. Ainsi, l’entraide judiciaire ne peut être rejetée au seul motif que la demande se rapporte à une infraction fiscale, que la partie requise n’impose pas le même type de taxes ou d’impôts, ou encore le secret bancaire ne peut être invoqué comme motif de rejet.

La troisième spécificité concerne l’assouplissement des règles de l’entraide et à établir un dialogue entre la partie requérante et la partie requise, pour la bonne exécution des demandes. Ce dialogue approfondi se retrouve dans les stipulations des articles 5 (refus des demandes), 7 (exécution des demandes) et 9 (demandes complémentaires d’entraide judiciaire) ;

La quatrième permet d’introduire certaines formes particulières d’entraide : recueil d’informations en matière bancaire (article 18), restitution des objets obtenus de façon illicite à la partie requérante (article 21), échange spontané d’informations concernant des faits pénalement punissables (article 24), livraisons surveillées (article 15), dénonciation aux fins de poursuite (article 23), présentation de demandes d’entraide complémentaire simplifiées (article 9) ;

Enfin, cette nouvelle rédaction introduit une possibilité de transmission directe des demandes d’entraide entre autorités judiciaires en cas d’urgence.

En termes statistiques, en 2009, 37 demandes d’entraide judiciaire ont été présentées par la France au Maroc, et inversement 1 demande a été présentée par le Maroc à la France.

Concernant la seconde convention avec le Maroc dont nous sommes saisis, il s’agit d’une convention bilatérale d’extradition. Celle-ci, tout comme la convention précédente, comporte des éléments standards communs à nombre de conventions d’extradition, mais également des éléments novateurs.

Comme l’ensemble des conventions d’extradition signées par la France, la convention d’extradition franco-marocaine limite les possibilités d’extradition à certains types d’infractions et réserve à l’État requis la possibilité de refuser une demande d’extradition. La France et le Maroc, par l’article premier, « s’engagent à se livrer réciproquement (…) toute personne qui, se trouvant sur le territoire de l’un des deux États est poursuivie pour une infraction ou recherchée aux fins d’exécution d’une peine privative de liberté, prononcée par les autorités judiciaires de l’autre État comme conséquence d’une infraction pénale ».

Deux conditions de base sont posées par l’article 2 pour qu’une infraction pénale puisse donner lieu à extradition : l’infraction doit, en application des législations marocaine et française, être passible d’une peine privative de liberté d’au moins deux ans ; et si l’extradition est requise en vue d’exécuter un jugement, la partie de la peine restant à exécuter doit être d’au moins six mois.  Si une extradition est demandée pour plusieurs faits distincts dont certains ne rempliraient pas la condition relative aux taux de la peine, l’État requis a néanmoins la faculté d’accorder l’extradition pour ces faits.

L’État requis peut refuser l’extradition. Les cas de refus obligatoire sont énumérés à l’article 3,  on peut citer à titre d’exemple :  lorsque l’infraction est considérée comme politique ou comme un fait connexe à une telle infraction ; lorsque la demande d’extradition est inspirée par des considérations de race, de religion, de nationalité ou d’opinions politiques ou que la situation de cette personne risque d’être aggravée pour l’une ou l’autre de ces raisons ; ou encore  lorsque l’action publique ou la peine sont prescrites conformément à la législation de l’un ou l’autre des États. Je vous renvoie à mon rapport pour la liste intégrale des refus obligatoires d’extradition. 

Les motifs facultatifs sont également énumérés à l’article 3. A titre d’exemple,  l’extradition pourra être refusée si la personne réclamée a fait l’objet dans l’État requis de poursuites pour l’infraction à raison de laquelle l’extradition est demandée ou si l’État requis décide de ne pas engager de poursuites pour cette même infraction; si conformément à la législation de l’État requis il lui incombe de connaître de l’infraction pour laquelle l’extradition est demandée ; ou encore pour des raisons humanitaires si la remise de la personne est susceptible de provoquer chez elle des conséquences d’une gravité exceptionnelle, notamment en raison de son âge ou de son état de santé.

Enfin, aux termes de l’article 4, l’extradition ne sera pas accordée si la personne réclamée a la nationalité de l’État requis.

La convention prévoit que la procédure d’extradition s’opère par voie diplomatique. La demande d’extradition formulée par écrit doit être accompagnée d’un exposé des faits, de l’original ou de l’expression authentique d’une décision de condamnation ou d’un mandat d’arrêt, du texte des dispositions légales applicables à l’infraction en cause et du signalement de la personne (article 6). Lorsque l’État qui sollicite une extradition demande également, en cas d’urgence, l’arrestation provisoire de la personne recherchée, les informations reprises sont voisines de celles demandées par la demande d’extradition elle-même et doivent indiquer l’intention de l’État requérant de demander ultérieurement l’extradition. L’arrestation provisoire prend fin si, après un délai de 40 jours, la demande d’extradition n’est pas parvenue à l’État requis (article 10). 

Concernant la procédure, l’article 12 concerne la décision prise par l’État requis et les conditions de la remise. Tout refus complet ou partiel doit être motivé. L’article 13 détermine les cas où la remise peut être différée et prévoit la possibilité d’une remise temporaire de la personne réclamée. L’article 14 concerne la saisie des objets et leur remise. Lorsque ces objets sont susceptibles de saisie et de confiscation sur le territoire de l’État requis, ce dernier pourra, aux fins d’une procédure pénale en cours, les garder temporairement ou les remettre sous condition de restitution. L’article 15 règle les dispositions relatives au transit d’une personne à travers le territoire de l’une des deux Parties lorsque l’autre Partie a fourni une demande d’extradition auprès d’un État tiers. L’article 17 règle la question des frais de l’extradition qui, comme cela est d’usage, sont à la charge de la Partie requise lorsqu’ils sont exposés sur son territoire et ce jusqu’à la remise de la personne. Les frais occasionnés par le transit sont en revanche à la charge de l’État requérant.

Si les stipulations traditionnelles des conventions bilatérales d’extradition sont bien présentes, il n’en demeure pas moins que certains points de la rédaction apparaissent comme novateurs, du fait notamment de certaines spécificités du droit de la partie cocontractante.

La première spécificité, et non la moindre, est la légalité de la peine de mort dans le droit marocain. En effet, les conventions habituellement conclues par la France subordonnent l’octroi de l’extradition à la condition que la peine de mort, lorsqu’elle est encourue, ne sera pas prononcée ou, si elle l’est, qu’elle ne sera pas mise à exécution (système dit « des garanties »). La convention franco-marocaine propose plus de garanties puisqu’elle prévoit explicitement dans son article 5 qu’en une telle hypothèse, il est substitué « de plein droit » à la peine de mort encourue, la peine prévue dans la législation de la partie requise pour les mêmes faits.

Une autre spécificité est que la convention comporte une disposition limitant les possibilités de « requalification » de l’infraction par la partie requérante (article 8, par. 3). L’objectif de cette disposition est de faire en sorte qu’une personne extradée pour une infraction déterminée ne puisse, à la faveur d’une requalification, encourir une peine supérieure à celle attachée à l’infraction pour laquelle l’extradition a été accordée (notamment s’il s’agit de la peine capitale), sauf accord de la partie requise.

Enfin, la convention permet que les demandes puissent être indifféremment présentées dans la langue de la partie requérante ou dans celle de la partie requise, sans traduction. Cette disposition atypique s’explique par le fait que la convention bilatérale de 1957 prévoyait la possibilité d’établir les demandes en langue française. Cette disposition apparaissant aujourd’hui difficile à accepter pour la partie marocaine sans réciprocité, la partie française a accepté que les demandes puissent également lui être transmises dans la langue officielle de la partie requérante, en l’espèce l’arabe.

En termes statistiques, entre 1999 et 2009, la France a présenté 55 demandes d’extradition au Maroc, tandis que le Maroc a présenté 26 demandes à la France.

En conclusion, ces deux conventions bilatérales sur l’entraide judiciaire en matière pénale et sur l’extradition entre la France et le Maroc révisent et modernisent utilement la convention de 1957 déjà en vigueur entre les deux pays. En incluant dans les textes mêmes certaines stipulations novatrices, particulièrement pour le problème de la peine de mort, ces conventions offrent un certain nombre de garanties aux personnes concernées.

Du côté marocain, ces deux textes sont toujours au secrétariat général du gouvernement dans l’attente d’un créneau parlementaire. Les autorités marocaines espèrent un vote des lois de ratification dans le courant de l’année 2010, sans plus de précisions dans l’immédiat.

 Je vous propose donc d’adopter ces deux textes et suggère qu’ils fassent l’objet d’une procédure d’examen simplifié en séance publique le 31 mai prochain.

B- La convention de sécurité sociale

Monsieur le Président, Mes chers collègues,

En matière de sécurité sociale, la France est liée à ses partenaires européens par le règlement communautaire (CE) n°1408/71 de coordination des régimes de sécurité sociale en Europe et, avec les États tiers, par une trentaine de conventions bilatérales. Pour les plus anciennes, notre pays a engagé un travail de révision afin de les actualiser et simplifier.

La France et le Maroc sont liés par une convention générale de sécurité sociale du 9 juillet 1965, complétée, notamment, par l’arrangement administratif complémentaire du 4 février 1983 relatif à l’assurance vieillesse et à l’assurance décès. Du fait de son ancienneté, ce dispositif conventionnel, qui visait principalement la main-d’œuvre marocaine venant travailler en France, n’était plus adaptée aux législations marocaines et françaises qui ont évolué.

La convention de sécurité sociale entre la France et le Maroc a été signée le 9 juillet 1965 et est en vigueur depuis le 1er janvier 1967. Elle tendait à « coordonner l’application, aux ressortissants des deux pays, des législations marocaine et française sur les prestations familiales, les assurances vieillesse, décès (survivants), maladie, maternité, invalidité, accidents du travail, et maladies professionnelles ». Depuis quarante ans, de nombreux instruments sont venus compléter ou amender ce dispositif. Cette convention générale ne portait que sur le régime de sécurité sociale des travailleurs salariés ou assimilés. L’extension de ses dispositions a été progressivement réalisée par d’autres instruments :

-              la convention générale de sécurité sociale du 9 juillet 1965 et l’ensemble de ses avenants ;

-              le protocole n° 1 du 9 juillet 1965 relatif à l’octroi de l’allocation aux vieux travailleurs salariés de la législation française aux ressortissants marocains ;

-              le protocole n° 2 du 9 juillet 1965 relatif au régime d’assurances sociales des étudiants ;

-              l’accord complémentaire signé à Rabat le 7 mai 1976 relatif au régime de sécurité sociale des marins modifié par un avenant le 21 mai 1979 ;

-              l’échange de lettres du 7 mai 1976 relatif au régime de sécurité sociale des marins ;

-              la convention de coordination du 31 mars 1961 relative à l’accession des salariés français du Maroc et de Tunisie au régime de l’assurance volontaire pour la vieillesse ;

-              le protocole relatif aux modalités d’application de la convention du 31 mars 1961 ;

-              le protocole n° 3 du 9 juillet 1965 relatif aux règlements financiers rattachés à des opérations de sécurité sociale ou de prévoyance sociale.

Aucune difficulté d’application de ces instruments n’est à signaler, la refonte de ce dispositif correspond à une demande partagée par les deux Parties de mieux adhérer aux évolutions intervenues des deux côtés au cours des quarante dernières années. Les négociations de la nouvelle convention ont débuté en février 2000, et ont abouti en septembre 2004. La signature par les deux Parties a été différée jusqu’en 2007, le temps de trouver une solution à la difficulté rencontrée par certains adhérents de la Caisse des Français de l’Étranger (CFE) pour transférer en France leurs cotisations. Un protocole a donc été élaboré en réponse, et annexé à la convention.

La rédaction de ce nouvel accord, et de son protocole annexe, rassemble en un texte unique des textes auparavant spécifiques à certains bénéficiaires ou des risques de sécurité sociale. Elle est également sensible à l’évolution des pratiques migratoires, en particulier le regroupement familial, ainsi que du vieillissement des travailleurs venus en France dans les années 1960, devenus aujourd’hui pensionnés des régimes français.

Dans son article 2, la convention définit le champ d’application, qui couvre les salariés ou assimilés, les non-salariés français et marocains, les réfugiés résidant dans l’un des deux États, mais également les fonctionnaires civils et militaires de l’État, ainsi que les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers relevant de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales.

Pour tenir compte de la proximité des deux pays et des allers retours fréquents qu’effectuent les familles, la Convention rend inopposable la clause de résidence en matière de prestations vieillesse (article 22), d’assurance invalidité (chapitre V), et d’assurance accidents du travail et maladies professionnelles (article 39).

La nouvelle rédaction de cet accord est assez classique et se rapproche des conventions de sécurité sociale bilatérales déjà en vigueur avec d’autres pays, particulièrement celle conclue avec la Tunisie en 2003. En particulier, on retrouve plusieurs principes traditionnels tels que l’égalité de traitement entre tout Français ou Marocain vivant au Maroc ou tout Marocain ou tout Français vivant en France (article 4), ou encore le principe de rattachement au régime de sécurité sociale du pays où une activité est exercée (article 5). Ce principe est cependant assorti de plusieurs dérogations concernant les salariés détachés par leur employeur dans l’autre État-partie à la convention, les travailleurs non-salariés exerçant une prestation de service pour leur propre compte dans l’autre État, les agents diplomatiques ou encore les agents non titulaires mis par l’un des États à la disposition de l’autre au titre de la coopération technique lorsqu’un organisme de l’État d’envoi assure leur rémunération. Une autre dérogation touche, de façon classique, le personnel roulant ou navigant des entreprises de transports internationaux, soumis à la législation de l’État sur le territoire duquel l’entreprise a son siège. La Convention prévoit que les autorités administratives compétentes peuvent s’accorder sur d’autres dérogations aux règles d’assujettissement.

Enfin, un autre principe standard est celui concernant la totalisation des périodes et de l’ouverture des droits, puisque la convention permet de faire appel, au cas où la totalisation des périodes d’assurance dans un État est insuffisante pour permettre l’ouverture des droits, à des périodes de cotisations accomplies dans l’autre État (article 6 pour l’assurance maladie, article 19 pour les prestations familiales, article 23 pour l’assurance vieillesse).

Le protocole annexe, quant à lui, est relatif au libre transfert des cotisations à la Caisse des Français de l’étranger(CFE), et répond à de multiples problèmes de transfert des cotisations du Maroc vers la France des adhérents de la CFE. Son article 1er fixe le champ d’application, tandis que son article 2 établit la reconnaissance du principe de libre transfert des cotisations des adhérents, sans les exonérer de l’obligation de cotiser au régime d’assurance obligatoire prévu par la législation marocaine, dès lors qu’ils en remplissent les conditions.

Les implications humaines et financières de la nouvelle convention ne sont pas négligeables. En effet, les populations concernées par cet accord sont nombreuses. S’agissant des Français immatriculés au Maroc, en 2009, le nombre était de 39 044, en hausse depuis quelques années, et s’agissant des Marocains immatriculés en France, les statistiques font état de près de 800 000 personnes.

En matière de flux financiers, le Centre des Liaisons européennes et internationales de sécurité sociale a établi un rapport statistique afin de constater l’impact financier pour la sécurité sociale française de l’actuelle convention de sécurité sociale en vigueur. En matière de soins de santé, les flux financiers sont limités, le Maroc ayant notifié des dettes d’un montant de 16 117,16 euros en 2008, et 30 745,83 euros en 2007. A titre comparatif, les créances présentées par la France sont quasi-inexistantes (2 937,75 euros en 2007).

En matière de prestations familiales transférées par la France pour les enfants résidant au Maroc, le montant s’élève, tous régimes confondus, à 3 130 850,20 euros pour 6 412 bénéficiaires en 2008. Ce chiffre est en constante baisse depuis 2000 (baisse par rapport à 2007 de 25 %).

Pour les pensions de vieillesse, le nombre de bénéficiaires est de 82 624 pour 267 093 854,69 € transférés.

En conclusion, cette convention simplifie les textes existant en matière de sécurité sociale entre la France et la Maroc, et son caractère complet en fait un instrument juridique indispensable, d’autant plus que les relations franco-marocaines sont particulièrement étroites.

La ratification de cet instrument, du point de vue marocain, est en cours, le Maroc ayant achevé sa procédure de ratification mais n’ayant pas encore notifié aux autorités françaises l’aboutissement de sa procédure interne d’approbation (remise de l’instrument d’approbation).

Je vous propose donc d’adopter ce texte et suggère qu’il fasse l’objet d’une procédure d’examen simplifié en séance publique le 31 mai prochain.

 

DOSSIERS LEGISLATIFS

- Convention sur l’entraide judiciaire : http://www.senat.fr/dossierleg/pjl08-572.html

- Convention sur l’extradition : http://www.senat.fr/dossierleg/pjl08-571.html

- Convention sur la sécurité sociale : http://www.senat.fr/dossierleg/pjl08-604.html